專家解讀《中國反洗錢和反恐怖融資互評估報告》：繼續(xù)推動中國反洗錢和反恐怖融資工作向縱深發(fā)展
（轉(zhuǎn)自《中國金融新聞網(wǎng)》2019年4月19日）
當(dāng)前，反洗錢和反恐怖融資工作已經(jīng)成為防控金融風(fēng)險、維護(hù)金融安全的重要載體。
4月17日，金融行動特別工作組（FATF）公布了《中國反洗錢和反恐怖融資互評估報告》，主要包括國家風(fēng)險和政策協(xié)調(diào)、監(jiān)管和預(yù)防措施、執(zhí)法、國際合作和和定向金融制裁等內(nèi)容。報告充分認(rèn)可近年來中國在反洗錢和反恐怖融資工作方面取得的積極進(jìn)展，認(rèn)為中國的反洗錢和反恐怖融資體系具備良好基礎(chǔ)，但同時也存在一些問題需要改進(jìn)。
針對這份專業(yè)性很強(qiáng)的評估報告，《金融時報》記者采訪了多位專家，對報告進(jìn)行全面深入的解讀和評價。
反洗錢和反恐怖融資協(xié)調(diào)機(jī)制獲肯定
報告高度評價中國國家風(fēng)險評估和政策協(xié)調(diào)機(jī)制，認(rèn)為其成效達(dá)到了較高水平。報告指出，中國自2002年成立反洗錢工作部際聯(lián)席會議以來，建立了包括威脅評估、專項(xiàng)評估、風(fēng)險研究等在內(nèi)的多層次洗錢和恐怖融資風(fēng)險評估體系，并以此為基礎(chǔ)制定和實(shí)施了國家反洗錢和反恐怖融資戰(zhàn)略政策。2016年至2017年，人民銀行牽頭反洗錢工作部際聯(lián)席會議開展了國家洗錢和恐怖融資風(fēng)險評估，并向相關(guān)政府部門和義務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)布了《中國洗錢和恐怖融資風(fēng)險評估報告（2017）》。該報告也成為國際評估組理解中國洗錢和恐怖融資風(fēng)險狀況的基礎(chǔ)。2017年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監(jiān)管體制機(jī)制的意見》，將反洗錢和反恐怖融資工作提升到國家戰(zhàn)略高度，標(biāo)志著中國實(shí)踐了FATF倡導(dǎo)的“風(fēng)險為本”（Risk-baxsed approach）反洗錢策略。
同時，報告還高度評價中國的反洗錢和反恐怖融資協(xié)調(diào)機(jī)制，認(rèn)為人民銀行牽頭23個部委共同組成的反洗錢工作部際聯(lián)席會議運(yùn)作有效，在國家風(fēng)險評估、戰(zhàn)略制定及落實(shí)行動方面取得了顯著成果。長期以來，人民銀行等各反洗錢職能部門踐行“風(fēng)險為本”原則，監(jiān)管部門根據(jù)風(fēng)險評估結(jié)果及時調(diào)整監(jiān)管政策和措施，執(zhí)法部門采取專項(xiàng)行動的方式集中打擊洗錢以及地下錢莊、電信詐騙、非法集資等重大犯罪，有效遏制了重點(diǎn)領(lǐng)域的洗錢和恐怖融資風(fēng)險。
金融行業(yè)反洗錢和反恐怖融資監(jiān)管進(jìn)展積極
金融行業(yè)的監(jiān)管和預(yù)防措施方面，工商銀行總行內(nèi)控合規(guī)部副總經(jīng)理廉何指出，報告肯定了中國金融行業(yè)反洗錢和反恐怖融資監(jiān)管工作取得的積極進(jìn)展。報告認(rèn)為，中國建立了較為完善的反洗錢和反恐怖融資監(jiān)管制度體系。人民銀行對金融行業(yè)洗錢和恐怖融資風(fēng)險狀況有充分理解，對金融行業(yè)的監(jiān)管基本符合“風(fēng)險為本”原則，重點(diǎn)監(jiān)管銀行機(jī)構(gòu)，并根據(jù)風(fēng)險合理調(diào)配監(jiān)管資源；基于對金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險評估和分類評級，采取了相應(yīng)的監(jiān)管和處罰措施，罰款總金額逐年上升。金融行業(yè)主管部門在反洗錢監(jiān)管中也發(fā)揮了支持和配合作用。人民銀行還督促金融機(jī)構(gòu)針對監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的問題切實(shí)整改，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)提升風(fēng)險認(rèn)識和合規(guī)管理。
同時，評估報告也認(rèn)可中國金融機(jī)構(gòu)和非銀行支付機(jī)構(gòu)對反洗錢和反恐怖融資義務(wù)有充分認(rèn)識，認(rèn)為其能夠在監(jiān)管部門指導(dǎo)下了解洗錢和恐怖融資威脅，建立內(nèi)部控制機(jī)制，在代理行、新技術(shù)、電匯等方面采取了較為完善的盡職調(diào)查措施，可疑交易報告工作比較有效。
但報告也指出，相對中國金融行業(yè)資產(chǎn)的規(guī)模，反洗錢處罰力度仍有待提高。金融機(jī)構(gòu)和非銀行支付機(jī)構(gòu)對洗錢和恐怖融資風(fēng)險的理解還不充分，風(fēng)險控制措施不足。中國對網(wǎng)絡(luò)借貸機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，以及網(wǎng)絡(luò)借貸機(jī)構(gòu)在風(fēng)險認(rèn)識和風(fēng)險控制方面存在欠缺。
針對報告指出的問題，廉何認(rèn)為，中國應(yīng)當(dāng)重視并加強(qiáng)對高風(fēng)險行業(yè)和機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，強(qiáng)化金融行業(yè)合作，加大對金融機(jī)構(gòu)的獎懲力度，督促金融機(jī)構(gòu)、非銀行支付機(jī)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)借貸機(jī)構(gòu)盡快提高合規(guī)和風(fēng)險管理水平。
特定非金融行業(yè)相關(guān)監(jiān)管尚未實(shí)質(zhì)性開展
報告指出，中國對特定非金融行業(yè)反洗錢和反恐怖融資監(jiān)管缺失。行業(yè)主管部門對特定非金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險認(rèn)識不足，監(jiān)管制度也不健全，且未采取有效的監(jiān)管和處罰措施。特定非金融機(jī)構(gòu)尚未認(rèn)識到其面臨的洗錢和恐怖融資風(fēng)險，以及需要承擔(dān)的反洗錢和反恐怖融資義務(wù)，未實(shí)施有效的風(fēng)險控制程序和措施，可疑交易報告數(shù)量極少，相應(yīng)拉低了中國反洗錢和反恐怖融資預(yù)防措施的整體成效。
中國房地產(chǎn)估價師與房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人學(xué)會副秘書長王霞指出，中國實(shí)際上已經(jīng)出臺部分特定非金融機(jī)構(gòu)（例如房地產(chǎn)，會計師，貴金屬）反洗錢和反恐怖融制度，在制度建設(shè)方面取得了一定進(jìn)展，但正如報告指出的那樣，在監(jiān)管成效上存在欠缺。下一步，中國亟需進(jìn)一步完善特定非金融機(jī)構(gòu)反洗錢和反恐怖融資制度，加大監(jiān)管力度，督促特定非金融機(jī)構(gòu)全面履行反洗錢義務(wù)，落實(shí)風(fēng)險管理，補(bǔ)齊這塊“短板”，這樣也有助于有效提升中國反洗錢和反恐怖融資的整體水平。
受益所有權(quán)透明度引關(guān)注
近年來，國際社會高度關(guān)注法人和法律安排的受益所有權(quán)（beneficial ownership）信息的透明度。
中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會法律部主任魯政指出，所謂受益所有權(quán)，即對法人或法律安排（如信托等）享有最終收益或能夠?qū)嵤┯行Э刂频臋?quán)力。隨著反洗錢體系的完善，不法分子開始利用復(fù)雜股權(quán)、所有權(quán)及控制權(quán)關(guān)系操縱企業(yè)法人或信托等法律安排從事洗錢犯罪活動，隱藏幕后的受益所有人。近年來，國際社會推動各國提高受益所有權(quán)透明度，使執(zhí)法機(jī)關(guān)能夠穿透法人和法律安排架構(gòu)，追蹤資產(chǎn)的最終去向。本輪FATF互評估也將此作為重要內(nèi)容之一。
報告肯定了中國在提高法人受益所有權(quán)透明度方面的積極努力。中國評估了不同類型法人的洗錢和恐怖融資風(fēng)險。采取FATF標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的“組合機(jī)制”獲取法人受益所有權(quán)信息：一是通過反洗錢義務(wù)機(jī)構(gòu)的客戶盡職調(diào)查，識別、核實(shí)并保存法人的受益所有權(quán)信息；二是通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)公開法人基本信息，并以此為基礎(chǔ)穿透獲取受益所有權(quán)信息。
但報告也指出中國缺少集中統(tǒng)一的受益所有權(quán)信息登記系統(tǒng)，影響主管部門直接查詢或立即獲取全面、準(zhǔn)確的受益所有權(quán)信息。同時，中國法人基本信息的準(zhǔn)確性和反洗錢義務(wù)機(jī)構(gòu)的客戶盡職調(diào)查水平也影響了中國受益所有權(quán)信息“組合機(jī)制”的成效。
魯政表示，客觀來說，受益所有權(quán)是中國近年來從國際上新引入的概念，政府部門、義務(wù)機(jī)構(gòu)甚至社會公眾都存在一個從認(rèn)識、接受到應(yīng)用的過程。要達(dá)到FATF國際標(biāo)準(zhǔn)的要求，需要建立更加完善的配套法律制度，還需要各有關(guān)部門和社會公眾的共同努力。
專項(xiàng)打擊洗錢犯罪力度有待加強(qiáng)
在使用金融情報、打擊洗錢犯罪、沒收犯罪收益、打擊恐怖融資犯罪等反洗錢和反恐怖融資執(zhí)法方面，報告也對中國的做法給予了積極和較高評價。
例如，報告肯定中國為適應(yīng)打擊洗錢的需要，不斷修改洗錢犯罪立法，并建立了較為完善的反洗錢刑事法律體系。執(zhí)法機(jī)關(guān)擁有充分資源和能力，能夠?qū)ο村X犯罪采取有效的打擊措施。對于無法直接以洗錢罪起訴定罪的犯罪嫌疑人（包括“自洗錢”行為），可以通過上游犯罪定罪處罰。十八大以來，中國打擊腐敗、非法集資、販毒等洗錢上游犯罪取得了很大成效。此外，中國還采取違法所得特別沒收程序、行政處罰、政黨紀(jì)律處分等一系列替代措施，全方位打擊洗錢犯罪。通過對洗錢及其上游犯罪的打擊，洗錢風(fēng)險得到了一定遏制。
同時，報告也指出，中國刑法對“自洗錢”行為不單獨(dú)定罪，該做法不符合FATF國際標(biāo)準(zhǔn)。中國執(zhí)法部門需要提高對反洗錢工作的認(rèn)識，改變當(dāng)前“重上游犯罪，輕洗錢犯罪”、“重掩飾隱瞞犯罪所得罪，輕洗錢罪”的打擊思維和做法。中國上游犯罪數(shù)量巨大，但直接以洗錢罪調(diào)查懲處地下錢莊、貪腐、法人洗錢的案件相對較少，對洗錢犯罪主觀明知的標(biāo)準(zhǔn)過高，影響了進(jìn)一步提升打擊洗錢犯罪的成效。
北京大學(xué)法學(xué)院教授王新指出，從報告來看，中國近幾年在打擊貪污腐敗、非法集資、販毒制毒等洗錢上游犯罪方面取得了重大成效，但是在專項(xiàng)打擊洗錢犯罪方面力度不夠，這些意見值得執(zhí)法部門重視并加以改進(jìn)，報告提出的自洗錢等法律問題也值得法學(xué)界進(jìn)一步研究。
報告肯定了中國金融情報工作取得的積極成效，同時指出，中國執(zhí)法部門對金融情報的使用多集中于上游犯罪案件調(diào)查，運(yùn)用金融情報驅(qū)動洗錢及恐怖融資犯罪調(diào)查尚不充分。中國金融情報中心各組成部分在金融情報共享、基于完整金融情報開展線索分析方面有待完善。
“客觀分析，評估報告對FATF評估方法的適用存在一定偏差，過于強(qiáng)調(diào)金融情報中心的結(jié)構(gòu)，忽視了中國執(zhí)法機(jī)關(guān)運(yùn)用金融情報取得的大量實(shí)際成果?！蓖跣聫?qiáng)調(diào)，金融情報中心的結(jié)構(gòu)需要考慮各國國情，中國地域廣、人口多、執(zhí)法部門分布在全國各地，中國采用非集中化的金融情報中心模式符合國情和實(shí)際工作需要。下一步，中國應(yīng)進(jìn)一步充分運(yùn)用金融情報，加大打擊洗錢及恐怖融資犯罪力度。
“天網(wǎng)行動”“獵狐行動”成效顯著
國際合作方面，評估報告認(rèn)為中國在反洗錢和反恐怖融資國際合作方面具有較為完備的法律框架。中國加入了《維也納公約》、《巴勒莫公約》、《聯(lián)合國反腐敗公約》和《聯(lián)合國制止向恐怖主義提供資助的國際公約》，國內(nèi)法律機(jī)制全面落實(shí)了公約要求。中國建立了司法協(xié)助和引渡工作機(jī)制，并通過執(zhí)法、監(jiān)管以及金融情報交換等渠道廣泛開展國際合作，特別是警務(wù)合作和金融情報交換取得積極成效。近年來，中國開展了“天網(wǎng)行動”和“獵狐行動”，從境外追回了大量外流的犯罪資產(chǎn)，有力證明了中國追繳犯罪所得的決心。
涉恐定向金融制裁方面，2016年中國頒布了《中華人民共和國反恐怖主義法》，為建立健全涉恐定向金融制裁體系奠定了法律基礎(chǔ)。同時，評估報告也指出目前中國定向金融制裁體系存在的主要問題，包括凍結(jié)涉恐資產(chǎn)的義務(wù)主體沒有擴(kuò)展到所有法人和自然人（目前僅限于金融機(jī)構(gòu)和特定非金融機(jī)構(gòu)）、沒有明令禁止境內(nèi)實(shí)體和自然人與制裁對象進(jìn)行交易、對執(zhí)行聯(lián)合國安理會定向金融制裁的法律依據(jù)不充分且時效性較差等。
防擴(kuò)散定向金融制裁方面，評估報告肯定中國為執(zhí)行聯(lián)合國安理會防擴(kuò)散制裁決議所作出的大量工作，認(rèn)為這些工作降低了擴(kuò)散融資的總體風(fēng)險。例如，中國建立了跨部委機(jī)制對敏感物項(xiàng)進(jìn)行出口管制，積極運(yùn)用聯(lián)合國安理會制裁機(jī)制和刑事手段打擊違反出口管制的行為。人民銀行制定了執(zhí)行定向金融制裁的規(guī)則，指導(dǎo)培訓(xùn)金融機(jī)構(gòu)，以提高其理解能力和合規(guī)水平，并采取監(jiān)督檢查和處罰措施督促其有效執(zhí)行。中國金融機(jī)構(gòu)利用金融科技手段進(jìn)行名單篩查有一定積極作用。同時，中國在執(zhí)行聯(lián)合國安理會防擴(kuò)散和涉恐定向金融制裁方面也存在相同的問題，包括法律規(guī)定上的義務(wù)主體、資產(chǎn)范圍和義務(wù)內(nèi)容不全面，國內(nèi)轉(zhuǎn)發(fā)決議機(jī)制存在時滯等。
“中國通過立法、執(zhí)法、海關(guān)、貿(mào)易、金融、運(yùn)輸?shù)榷喾N渠道全方位執(zhí)行聯(lián)合國安理會定向金融制裁決議，從整體上有效控制了恐怖主義和擴(kuò)散風(fēng)險，執(zhí)行定向金融制裁工作成效應(yīng)考慮這個大背景?！睂ν饨?jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)副校長丁志杰教授表示，中國已經(jīng)在金融和特定非金融領(lǐng)域及時凍結(jié)制裁名單中實(shí)體和個人的資產(chǎn)，實(shí)踐中在其他領(lǐng)域存在受制裁資產(chǎn)的可能性較小，不影響實(shí)際執(zhí)行效果。但作為聯(lián)合國安理會常任理事國，評估報告指出的法律制度缺陷還應(yīng)當(dāng)引起重視。
互評估為中國反洗錢未來發(fā)展提供契機(jī)
受訪專家均認(rèn)為，總的來看，評估報告代表了國際組織對中國反洗錢和反恐融資工作的整體評價，對中國國家風(fēng)險評估和政策協(xié)調(diào)、特定非金融行業(yè)監(jiān)管和預(yù)防措施、反洗錢和反恐怖融資執(zhí)法以及國際合作等工作的評價是中肯的，所提建議對中國提升反洗錢和反恐怖融資工作合規(guī)性和有效性水平具有很好的借鑒意義。
同時，專家指出，由于中外法律制度、文化等方面的差異以及評估程序、時間的限制，報告某些內(nèi)容難免存在偏頗之處：一是適用評估標(biāo)準(zhǔn)和評估方法不一定準(zhǔn)確。例如，報告對洗錢犯罪概念理解可能過于狹隘，因而不符合《巴勒莫公約》規(guī)定；對金融情報使用的評估也過分關(guān)注金融情報中心結(jié)構(gòu)形式和工作流程，這并不符合FATF評估方法要求。二是與其他國家評估尺度有不一致之嫌。例如，中國法人基本信息實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)公開，透明度實(shí)際上超過很多國家和地區(qū)；通過“組合機(jī)制”獲取法人受益所有權(quán)信息已經(jīng)取得一定成效，與多數(shù)國家的做法也基本一致，但報告給予中國的評級明顯低于類似情況的國家。三是對中國實(shí)際情況的了解可能存在偏差。例如，中國反洗錢監(jiān)管部門對洗錢風(fēng)險的認(rèn)識是充分的，但報告并沒有完全理解并反映中國對洗錢風(fēng)險認(rèn)識及風(fēng)險監(jiān)管體系的整體圖景，從而低估了洗錢風(fēng)險監(jiān)管和預(yù)防措施的有效性；另外，中國在執(zhí)行聯(lián)合國安理會涉恐和防擴(kuò)散定向金融制裁決議、嚴(yán)厲打擊恐怖主義和積極推動通過對話解決朝核問題上取得的效果有目共睹，但很遺憾這些積極因素未在評估報告中予以反映。
“FATF的互評估為中國反洗錢和反恐怖融資的未來發(fā)展提供了契機(jī)?！睂＜覐?qiáng)調(diào)，接下來，中國政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合國情，吸收報告中的合理建議，繼續(xù)推動中國反洗錢和反恐怖融資工作向縱深發(fā)展。具體來說，可以考慮重點(diǎn)做好以下幾方面的工作：一是修訂《反洗錢法》，進(jìn)一步健全中國反洗錢和反恐怖融資制度體系；二是完善反洗錢工作部際聯(lián)席會議制度，進(jìn)一步做實(shí)中國“風(fēng)險為本”的戰(zhàn)略政策形成機(jī)制和部門協(xié)調(diào)機(jī)制；三是全面加強(qiáng)監(jiān)管力度，提升金融機(jī)構(gòu)和特定非金融機(jī)構(gòu)合規(guī)和風(fēng)險管理水平；四是強(qiáng)化中國金融情報體系，重點(diǎn)打擊洗錢和恐怖融資等犯罪活動；五是深化國際合作，進(jìn)一步提升跨境監(jiān)管、情報交流和刑事司法協(xié)助成效。
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1、洗錢的危害與反洗錢的意義
洗錢，即通過各種方式掩飾、隱瞞犯罪所得及其收益的來源和性質(zhì)的犯罪行為。洗錢犯罪與腐敗、販毒、黑社會、詐騙、逃稅等上游犯罪相伴相生，助長了上游犯罪蔓延，也威脅金融體系穩(wěn)定和安全。同時，犯罪分子通過洗錢得以享受非法所得，嚴(yán)重?fù)p害了社會公平和正義。
為了遏制和打擊洗錢活動，反洗錢應(yīng)運(yùn)而生，其意義重大：第一，反洗錢可以切斷犯罪資金渠道，是打擊遏制各類上游犯罪的重要手段；第二，反洗錢可以預(yù)警非法集資等金融亂象與非法金融活動，有利于防控重大金融風(fēng)險、維護(hù)國家金融體系安全；第三，反洗錢可以幫助追蹤腐敗、電信詐騙等犯罪資金，挽回國家和公眾的經(jīng)濟(jì)損失，最大限度地維護(hù)人民群眾利益；第四，反洗錢有助于夯實(shí)社會治理基礎(chǔ)，提升金融體系和社會整體透明度，在提高國家治理能力、維護(hù)社會公平和正義方面發(fā)揮著越來越重要的作用。
2、FATF互評估背景
FATF成立于1989年，是國際上最具影響力的政府間反洗錢和反恐怖融資組織，是全球反洗錢和反恐怖融資標(biāo)準(zhǔn)的制定機(jī)構(gòu)。自成立以來，FATF對成員國或地區(qū)的反洗錢和反恐怖融資工作已經(jīng)開展了三輪互評估（Mutual Evaluation），督促成員有效執(zhí)行反洗錢和反恐怖融資國際標(biāo)準(zhǔn)。中國在2006年接受FATF第三輪互評估，并于2007年成為FATF正式成員。2012年2月，FATF修訂發(fā)布新的國際標(biāo)準(zhǔn)——《打擊洗錢、恐怖融資和擴(kuò)散融資的國際標(biāo)準(zhǔn)：FATF建議》，并以此為依據(jù)，從2014年至2022年對所有成員開展第四輪互評估，旨在綜合考察成員反洗錢和反恐怖融資工作的合規(guī)性（制度機(jī)制是否符合國際標(biāo)準(zhǔn)）和有效性（實(shí)際成效）。
2018年，FATF委托國際貨幣基金組織（IMF）牽頭組成國際評估組，對中國開展為期一年的互評估。評估組現(xiàn)場訪問了中國北京、上海和深圳三地，與100多家單位900多名代表進(jìn)行了面談。人民銀行會同反洗錢工作部際聯(lián)席會議各相關(guān)成員單位為此精心準(zhǔn)備，提交了4000多頁的評估材料、200多份法律規(guī)范、500多個典型案例，并與評估組舉行90多場磋商會議，配合評估組順利完成了互評估工作。2019年2月，FATF第三十屆第二次全會審議通過《中國反洗錢和反恐怖融資互評估報告》。
